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Home > elenco approfondimenti > Bridging the Broadband Gap: i benefici della banda larga nelle aree rurali e nelle regioni meno sviluppateIl 14 e il 15 maggio si è tenuta a Brussels la conferenza “Bridging the Broadband Gap”, promossa congiuntamente dalle DG Società dell'informazione & Media, Agricoltura e sviluppo rurale, Politica regionale, Concorrenza, con lo scopo di analizzare il rapporto tra la diffusione delle connessioni a banda larga e le prospettive di sviluppo delle economie delle aree rurali e remote dell'Unione Europea, che scontano ancora un divario nell'adozione delle ICT rispetto alle aree urbane. L'obiettivo della conferenza è stato quello di mostrare come la questione del broadband gap investa il più ampio tema dello sviluppo sociale ed economico: l'accesso generalizzato alla banda larga costituisce infatti sia il presupposto infrastrutturale di base per lo sviluppo della società dell'informazione sia un aspetto importante per il raggiungimento, entro il 2010, degli obiettivi in termini di crescita e di occupazione fissati dalla strategia di Lisbona. Il programma della conferenza, nel corso della prima giornata, ha previsto l'inquadramento del fenomeno del broadband gap, dei suoi risvolti socio-economici e delle relative implicazioni di policy. Durante la seconda giornata, sono state invece organizzate quattro sessioni parallele in cui sono stati approfonditi altrettanti ambiti di intervento: connettere le aree rurali all'economia regionale, promuovere la diversificazione economica attraverso le ICT, erogare servizi on line, migliorare la qualità della vita nelle aree remote, facilitare l'accesso all'infrastruttura e a servizi per la banda larga economicamente sostenibili. Per ogni tema sono stati inoltre presentati dei casi di successo in cui l'intervento delle politiche ha portato a risultati concreti di sviluppo della banda larga e pertanto ad effetti positivi sui territori. Durante i lavori della conferenza si è tenuta inoltre un'exhibition che ha visto la partecipazione di 50 progetti europei per la diffusione della banda larga, selezionati tra 163 proposte; tra questi c'era anche il progetto WI-PIE, promosso dalla Regione Piemonte. Al termine delle due giornate, sono stati premiati 4 progetti ritenuti meritevoli dai partecipanti alla conferenza: al primo posto Public Video Conference Spots della Regione francese dell'Auvergne; al secondo K-PSI — Broadband Communication Network della Regione polacca del Kujawsko-Pomorskie; al terzo posto ex-aequo BBK — Broadband Initiative della Regione austriaca della Corinzia e Connected Communities delle isole scozzesi Outer Hebrides. Il fenomeno del Broadband Gap: inquadramento, risvolti socio-economici e implicazioni di policy L’avvento di Internet ha portato un notevole cambiamento all’interno della società in termini di aumento della produttività e di creazione di nuovi servizi per le imprese e i cittadini. Di conseguenza, la questione dell'accesso a Internet diventa di fondamentale importanza in quanto costituisce una condizione indispensabile per lo sviluppo delle economie moderne. La nuova generazione di servizi Internet, tra cui si possono annoverare le applicazioni audio-visuali come l'IPTV e quelle del cosiddetto “Web 2.0” - quali blog e wiki - richiedono un'elevata capacità di trasmissione di dati. Per questo motivo, la banda larga diventa un elemento chiave per rendere davvero efficaci e tangibili i vantaggi e i benefici che Internet può apportare. La mancanza di accesso alle connessioni a banda larga porta di conseguenza a un allargamento del cosiddetto “digital divide”, cioè di quel divario che intercorre tra chi - cittadini, imprese e amministrazioni di un determinato territorio - ha la possibilità di sfruttare appieno le potenzialità offerte dalle ICT, e chi ne resta escluso. Tale divario riguarda non solo l'aspetto tecnologico/infrastrutturale, cioè la mancanza di accesso a Internet, ma anche quello delle competenze informatiche, cioè la mancanza di un'adeguata formazione e consapevolezza in merito ai vantaggi che le ICT possono apportare. Considerando i dati relativi all’Europa a 25, la disponibilità e la diffusione della banda larga è a un buon livello: a gennaio del 2007 si sono contate 80 milioni di connessioni, 20 in più dell'anno precedente, con un tasso di penetrazione pari al 17% del totale della popolazione, un dato paragonabile a quello degli USA. Cinque nazioni europee (Danimarca, Svezia, Olanda, Finlandia e Belgio) sono ai primi posti nel mondo per numero di connessioni. In generale, il sistema delle telecomunicazioni in Europa è sufficientemente competitivo: molti ex-monopolisti in questo settore (i cosiddetti incumbent) conservano meno del 70% o del 50% del mercato della banda larga per i privati. Tuttavia, questa situazione non è omogenea in tutti gli Stati membri. Si riscontrano infatti due tipologie di “gap”: quello tra Stati e quello all'interno degli stessi Stati, tra aree urbane e rurali. Per quanto riguarda il primo tipo di gap (Figura 1), esiste un divario di oltre 20 punti percentuali tra gli Stati in cui la banda larga è più diffusa e quelli in cui è meno diffusa.
Per quanto riguarda il secondo tipo di gap (Figura 2), nelle aree rurali è aumentato il tasso di penetrazione delle connessioni a banda larga: si è passati dal +7% del 2005 al +9% del 2006. Tuttavia è aumentato il divario tra le aree rurali e il resto della media nazionale: dal 7% del 2005 si è passati all'8% del 2006 (dati sul totale degli Stati membri).
Il gap si sta dunque ampliando: complessivamente almeno 50 milioni di cittadini europei non hanno possibilità di accesso alla banda larga, cioè circa il 10% della popolazione. Questo dato è decisamente più elevato se si prendono in considerazione le aree rurali, dove circa il 30% della popolazione è esclusa dai benefici reali e potenziali che può apportare la banda larga. Occorre considerare dunque questo problema strutturale sotto una prospettiva più ampia: infatti, la mancanza di banda larga in una determinata zona, accentua non solo il divario digitale ma anche il divario economico e sociale di quell'area. Per questo motivo, lo sviluppo dell’infrastruttura di comunicazione costituisce una priorità sia per gli operatori delle telecomunicazioni sia per le amministrazioni locali, regionali, nazionali e comunitarie.
Connettere le aree rurali all'economia regionale Le aree rurali e remote presentano delle problematiche specifiche dovute alle peculiarità che caratterizzano questi territori: scarsa densità di popolazione, zone poco servite dai mezzi di trasporto locale, servizi più costosi e difficoltà a relazionarsi con il governo centrale. Tutti questi fattori influiscono, da un punto di vista sociale, sulla popolazione residente mentre da un punto di vista economico, sull'imprenditorialità locale e sulla capacità innovativa. L’accesso alla banda larga può diventare allora un elemento chiave per aiutare le comunità locali a evitare il fenomeno dello spopolamento, in quanto stimola non solo la crescita economica attraverso la creazione di nuovi servizi per cittadini e imprese ma anche la creazione di nuove opportunità di investimento e di occupazione. Le applicazioni che sfruttano la banda larga, inoltre, migliorano i processi produttivi e i servizi già esistenti producendo una riduzione dei costi ed un’organizzazione più efficiente. Tuttavia, queste aree sono economicamente poco attrattive per gli operatori delle telecomunicazioni che sono restii ad investire a causa dei costi più elevati per la costruzione dell'infrastruttura, della difficoltà a sfruttare le economie di scala e dei minori ritorni sull'investimento dovuti ad una domanda frammentata sul territorio. Si determina così un vero e proprio “fallimento del mercato”: una situazione in cui nessun operatore privato è stimolato a investire in queste aree, o in cui esiste un unico operatore che agisce in regime di monopolio, fornendo servizi non concorrenziali a prezzi superiori rispetto a quelli di mercato. Questa tendenza rischia dunque di aumentare il gap tra le aree urbane e quelle rurali, innescando un circolo vizioso per cui il divario sarà sempre più difficile, costoso e poco redditizio da eliminare. Per colmare il broadband gap si rende allora necessario l'intervento pubblico, il cui obiettivo di fondo deve essere quello di stimolare gli investimenti privati, riducendo le barriere all'ingresso per gli operatori che intendono investire. Tali barriere sono costituite prevalentemente dai costi per la realizzazione della cosiddetta infrastruttura passiva, cioè delle opere di base su cui alloggiano le infrastrutture per la connettività, come ad esempio il cablaggio della fibra ottica o la realizzazione dei basamenti su cui collocare le antenne satellitari. Si stima infatti che l'80% del costo per l'implementazione della fibra ottica sia rappresentato dai lavori di scavo dei canali per il passaggio dei cavi. Per questo motivo, i progetti rivolti a favorire l'infrastruttura passiva sono considerati i più adatti per evitare distorsioni della concorrenza. Un esempio interessante è costituito dal progetto T.Net. del Trentino-Alto Adige che, tramite il coinvolgimento di enti a controllo pubblico, ha l'obiettivo di: sviluppare l'infrastruttura per la banda larga; gestire la rete; offrire servizi di connettività per la pubblica amministrazione; rendere disponibile l'infrastruttura agli operatori di mercato a condizioni eque, chiare e non discriminatorie; gestire i servizi IT per conto della pubblica amministrazione. L'investimento totale, entro il 2010, è di oltre 100 milioni di euro e prevede: la posa di 700 km di fibra ottica (nel periodo 2002-2010); l'acquisto dell'infrastruttura necessaria per implementare una rete wireless (entro l'estate 2007); il noleggio temporaneo da Telecom Italia di un gigabit di banda, in modo da coprire un numero limitato di città, fino al termine dei lavori di posa della fibra ottica. Attualmente sono già stati implementati servizi di telemedicina, di assistenza a distanza e di interazione tra le pubbliche amministrazioni. Promuovere la diversificazione economica attraverso le ICT Una condizione indispensabile per evitare il fenomeno dello spopolamento nelle aree rurali e remote è costituito dalla sostenibilità delle attività economiche. I servizi che possono essere implementati sulla banda larga favoriscono la diversificazione delle attività produttive di questi territori, in quanto permettono di collegare gli operatori locali con i mercati nazionali e internazionali, ad esempio, attraverso le opportunità fornite dall'e-commerce o dal telelavoro. In quest'ottica, le policy possono contribuire a promuovere la diversificazione economica attraverso iniziative che stimolino la domanda di servizi broadband. Di conseguenza, le iniziative pubbliche non necessariamente e non esclusivamente si devono concentrare sull'offerta di banda larga; un bilanciamento tra le diverse iniziative consente invece uno sviluppo omogeneo: se sull'infrastruttura vengono implementati servizi efficaci, allora la banda larga diventa un prodotto “appetibile”, la domanda aggregata cresce e gli operatori sono incentivati a investire per sfruttare le economie di scala che si possono generare. Un esempio interessante di strategia focalizzata sul lato della domanda è costituito dall’intervento del governo tedesco per la diffusione della banda larga in Baden-Württemberg, mirato proprio a bilanciare gli investimenti nell'infrastruttura con interventi orientati a informare e a sensibilizzare le amministrazioni e gli altri attori locali sull'adozione dei servizi a banda larga. Tra le iniziative intraprese dal governo si possono annoverare: la promozione della competizione tra i diversi operatori nei comuni della regione, in modo da fornire informazioni utili e mettere in contatto le parti; il sostegno alla domanda, attraverso attività di promozione dei benefici della banda larga tra i potenziali utilizzatori; la pubblicazione di raccolte di esperienze, soluzioni e best practices da diffondere nelle amministrazioni locali, in modo da fornire un supporto informativo ai decisori; la collaborazione con grandi organizzazioni o imprese, che hanno già provveduto autonomamente ad attivare connessioni a banda larga, in modo da integrare la loro infrastruttura con quella pubblica e ridurre i costi generali per le opere di scavo e posa dei cavi; l'ottimizzazione dei lavori pubblici, sfruttando, ad esempio, il lavoro per la costruzione di nuove tubature, vengono predisposti dei canali per la futura posa di fibra ottica. Erogare servizi on line e migliorare la qualità della vita nelle aree remote Nelle aree rurali, i benefici che la banda larga apporta allo sviluppo economico, in termini di aumento della varietà e della qualità dei servizi offerti, possono contribuire a limitare il fenomeno dello spopolamento e, anzi, promuovere la cosiddetta “controurbanizzazione”, cioè quel fenomeno di spostamento della popolazione dalle città alle zone rurali, alla ricerca di una migliore qualità di vita. In questo caso, la banda larga, infatti, così come le strade e le ferrovie, costituisce l'infrastruttura di comunicazione alla base dello sviluppo di servizi adeguati ed efficienti sia di intrattenimento sia di pubblica utilità. Tra questi ultimi si annoverano:
I servizi a banda larga possono essere forniti da infrastrutture di trasmissione di vario genere, che differiscono per velocità di trasmissione dei dati, per capacità di utenti che possono essere serviti, per tempo di risposta e per asimmetria tra banda in downstream (dati ricevuti dall'utente) e in upstream (dati inviati dall'utente). Le infrastrutture di trasmissione si dividono in due grandi categorie: fisse o senza fili. Tra le prime si annoverano le connessioni ottenute grazie a cavi di rame (ADSL), coassiali o fibra ottica (FTTH, FTTN), mentre tra le seconde si possono citare il Wi-Fi, il Wi-MAX e il satellite. Per quanto riguarda la scelta dell'infrastruttura da implementare, non esiste una tecnologia ottimale in assoluto, dal momento che i territori presentano caratteristiche fisiche differenti e manifestano bisogni specifici. Infatti i costi da sostenere per l'implementazione di una tecnologia variano in ragione dell'ampiezza del bacino di utenza che deve essere servito, della sua dispersione sul territorio (distanza degli utenti dal POP – Point Of Presence, cioè il punto di accesso alla rete), della tipologia di territorio (montuoso, pianeggiante...) e della disponibilità di risorse da investire. Il sistema di trasmissione ottimale può dunque essere ottenuto tramite una combinazione di tecnologie differenti: ad esempio, una zona isolata e scarsamente popolata sarà servita meglio da una soluzione senza fili, mentre una città di piccole dimensioni da una fissa. Per questo motivo, a livello di policy, occorre costruire bandi che prevedano la cosiddetta “neutralità tecnologica”: l'autorità locale, dunque, non pre-determina la scelta di una particolare tecnologia ma vincola la scelta al rispetto di parametri specifici, definiti sulla base di una valutazione dei bisogni e delle caratteristiche del proprio territorio. Un esempio interessante è costituito dal progetto BaRT “Broadband in Rural Tuscany area”, promosso dalla Regione Toscana, il cui obiettivo è la copertura broadband totale della popolazione regionale, in modo da garantire ai cittadini l'accesso a servizi e contenuti digitali ed alle imprese maggiore competitività. Le ricadute positive di tale progetto riguardano la riduzione del costo del lavoro rispetto alle imprese delle aree urbane e l’arresto del processo di “invecchiamento” di queste aree dovuto allo spopolamento. Il progetto ha previsto inizialmente una ricognizione del territorio in modo da valutare l'entità del broadband gap e le zone maggiormente interessate dal fenomeno. La valutazione ha portato a individuare tre cause del fallimento del mercato nelle diverse aree: costi fissi troppo elevati per sviluppare l'infrastruttura; tempi troppo lunghi per il raggiungimento del cosiddetto Break Even Point, cioè il punto in cui i ricavi eguagliano i costi di gestione del servizio, al di sopra del quale l’investimento è sicuramente vantaggioso; impossibilità di raggiungere il Break Even Point. Successivamente, il territorio è stato diviso in 10 aree provinciali e, dopo aver individuato la causa del fallimento del mercato, è stato elaborato un piano di progetto per ciascuna area, in cui vengono elencati i servizi e le soluzioni che si rendono necessari. I fondi - 20 milioni di euro nel periodo 2007-2010, finanziati dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale, dalla Regione Toscana e dalle autorità locali - sono stati stanziati attraverso bandi che prevedono la neutralità tecnologica, cioè vengono indicati solo gli interventi minimi di servizio che la rete deve garantire in termini banda nominale garantita, livelli dei servizi di assistenza all’utente, tempistica dei servizi di intervento e disponibilità del servizio, senza assegnare una priorità ad una particolare tecnologia. Questi fondi servono dunque per raggiungere il Break Even Point e coprono l'80% dell'investimento sostenuto dagli operatori per la costruzione e la gestione dell'infrastruttura. Facilitare l'accesso all'infrastruttura e ai servizi per la banda larga economicamente sostenibili Per quanto riguarda la posizione dell'Unione Europea in merito alle policy per agevolare la diffusione della banda larga, essa è orientata in generale a stimolare e a favorire la competizione tra gli operatori privati, evitando interferenze e distorsioni delle dinamiche di mercato e intervenendo esclusivamente nei casi in cui tali dinamiche di mercato non esistano, in modo da fornire uguali possibilità di accesso alla banda larga a tutti i cittadini. Tutti i Commissari intervenuti alla conferenza hanno sottolineato la necessità di una cooperazione diffusa tra le istituzioni comunitarie, nazionali, regionali e locali in modo da elaborare una strategia ben precisa per lo sviluppo della banda larga e della società dell'informazione più in generale. Si stima che nel periodo 2007-2013 il 4,4% delle risorse stanziate per le politiche di coesione sarà investito in iniziative riguardanti la società dell'informazione e che 65 miliardi di euro provenienti dal Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale saranno destinati alle aree rurali.
Per quanto riguarda il ruolo e i compiti dei diversi livelli istituzionali, le autorità locali e regionali sono i primi attori che possono indirizzare in maniera ottimale gli investimenti degli operatori privati, in quanto hanno una conoscenza più approfondita delle caratteristiche e dei bisogni del territorio. Tuttavia, sono chiamate a finanziare direttamente lo sviluppo dell'infrastruttura nel momento in cui gli operatori privati non si facciano avanti. I governi nazionali hanno il compito di garantire la concorrenza tra i vari operatori delle telecomunicazioni, evitando distorsioni del mercato e vigilando sulla compatibilità dei finanziamenti regionali con le norme sugli aiuti di stato. Possono intervenire direttamente nello stimolare o nel favorire lo sviluppo di infrastrutture di comunicazione innovative, come ad esempio, il WiMAX. La Commissione Europea ha il compito di fornire un quadro normativo chiaro, in modo da agevolare il lavoro dei governi nazionali, regionali e locali. Ad esempio, il riconoscimento della banda larga come un “servizio universale” costituisce un passaggio fondamentale nel dare un quadro di riferimento per una riforma delle regole sulle telecomunicazioni a livello europeo. La Commissione prende inoltre in esame le iniziative pubbliche di intervento in progetti per la diffusione della banda larga. Nel dettaglio, il Trattato CE, che costituisce il quadro normativo comunitario di riferimento, contempla una serie di norme (articoli 87, 88 e 89) in merito agli “Aiuti concessi dagli Stati”, il cui scopo è quello di vietare tutte quelle misure e quelle pratiche che possono risultare contrarie al principio di una leale concorrenza. In particolare, nell'articolo 87, al comma 1, viene sancito che gli aiuti di Stato “sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri”. Tuttavia nello stesso articolo, al comma 3, sono previste delle eccezioni per cui tali aiuti possono essere considerati compatibili: si tratta di tutte quelle iniziative che mirano ad agevolare lo sviluppo di regioni svantaggiate rispetto alla media europea, “ove il tenore di vita è anormalmente basso” (le cosiddette “regioni obiettivo 1” della precedente programmazione), o ad agevolare lo sviluppo di regioni economicamente favorite rispetto alla media nazionale (le cosiddette “regioni obiettivo 2” della precedente programmazione), “sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse”. Il processo di valutazione della Commissione si articola in tre step:
Per quanto riguarda la valutazione della compatibilità dei progetti di intervento pubblico e in particolare della motivazione dell'intervento, la Commissione, sulla base dell'esperienza accumulata, ha elaborato una classificazione delle aree e delle regioni europee a seconda della tipologia di territorio (impervio, accessibile, densamente popolato o meno) e delle possibilità di accesso alla banda larga di cui dispongono. A questo proposito sono state individuate tre tipologie di zone:
Un esempio interessante è costituito dal Broadband Action Plan realizzato in Grecia che, nel giro di due anni ha portato il Paese dal peggior tasso di penetrazione (0,2% della popolazione) nell'Unione Europea, al più elevato tasso di crescita nell'adozione di banda larga (215%). Gli obiettivi, entro il 2008, sono di: giungere alla copertura del 90% della popolazione (rispetto al 40% del 2004) e del 60% del territorio (rispetto al 10% del 2004); migliorare la concorrenza nel mercato della banda larga, in modo che i prezzi per il servizio siano allineati alla media europea; destinare parte dei fondi del programma per interventi mirati a stimolare la domanda.
La conferenza ha dunque offerto interessanti spunti di riflessione, in quanto ha fatto emergere la volontà, a livello politico, di creare un approccio integrato - basato sul mercato e sulla concorrenza - tra gli attori pubblici e gli operatori privati, nell'ottica del superamento del broadband gap, considerato come presupposto centrale per lo sviluppo socio-economico delle zone rurali e remote, al pari di altre infrastrutture quali strade, ferrovie o reti idriche. Inoltre, il confronto tra diverse “best practices” per la diffusione della banda larga, ha permesso di individuare delle linee guida utili per i governi locali, regionali o nazionali, che intendono intraprendere iniziative simili. Glossario Broadband: in un'accezione di base, con banda larga si intende ogni connessione che superi i 144 kilobit al secondo. Tuttavia, i servizi di nuova generazione quali l'IPTV necessitano di connessioni dell'ordine di almeno 2 megabits al secondo. Nelle aree rurali, la velocità media di connessione si attesta sui 512 kbit/s, circa la metà di quella delle città. Infrastruttura passiva: sono le opere di base su cui alloggiano le infrastrutture per la connettività, ad esempio i canali in cui far passare la fibra ottica o i basamenti su cui collocare le antenne satellitari. FTTH — Fiber To The Home: è una tipologia di cablaggio in cui la fibra ottica giunge direttamente fino all'abitazione del singolo utente. FTTN — Fiber To The Node: è una tipologia di cablaggio in cui la fibra ottica giunge fino ad un “cabinet”, una centralina di smistamento, a cui l'utente si connette tramite sistemi più tradizionali quali il cavo coassiale o il cavo in rame. WiMAX: acronimo di Worldwide Interoperability for Microwave Access, è una tecnologia di trasmissione senza fili che consente l'accesso a reti di telecomunicazioni a banda larga e senza fili (BWA - Broadband Wireless Access). È in grado di fornire elevate prestazioni, in termini di velocità di trasmissione di dati (fino a 70 Mbit/s nelle aree metropolitane) a basso costo e può essere utilizzato su qualsiasi tipo di territorio, a prescindere dalle caratteristiche geografiche (da Wikipedia Italia). Wireless: in un'accezione di base, con wireless si intendono quei sistemi di comunicazione tra dispositivi elettronici, che non fanno uso di cavi e utilizzano onde radio a bassa potenza oppure radiazioni infrarosse o laser. In particolare, le onde radio sono utilizzate dalle reti di tipo Wi-Fi, cioè reti locali che devono coprire ambienti eterogenei dove le diverse postazioni (host) da collegare possono essere separate da muri o da intercapedini (da Wikipedia Italia). Siti Internet di riferimento Broadband Action Plan (Grecia)
Broadband Gap 2007
La Comunicazione della Commissione dal titolo
La normativa comunitaria sugli “Aiuti concessi dagli Stati” (articoli 87, 88, 89)
Progetto 1° classificato
Progetto 2° classificato
Progetti 3i classificati ex-aequo
Progetto BaRT (Toscana)
Progetto della Regione Baden-Württemberg
Progetto T.Net. (Trentino-Alto Adige)
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